党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央提出并积极推进“四个全面”战略布局,在这种大背景下,全面深化改革进入了攻坚期、深水区。作为国民经济的重要支柱,我国的国有企业改革也进入了攻坚克难阶段。为了做强做优做大国有企业,必须针对国有企业目前存在的种种问题特别是领导体制方面的突出矛盾和问题,在坚持和加强党对国有企业的领导这一重大政治原则的前提下,积极探索在建立现代企业制度的过程中不断完善国有企业内部领导体制的思路和举措。
一、坚持和加强党对国有企业的领导的重大意义及基本内涵
习近平总书记在全国国有企业党的建设工作会议上的讲话中指出,“坚持党的领导、加强党的建设,是我国国有企业的光荣传统,是国有企业的‘根’和‘魂’,是我国国有企业的独特优势。”
国有企业是新中国成立后在党的领导下建立和发展起来的,为我国经济社会发展、科技进步、国防建设、民生改善作出了历史性的巨大贡献。国有企业是我国国民经济的重要支柱,是我们党和国家事业发展的重要物质基础和政治基础。国有企业关系我国公有制主体地位的巩固,关系我们党的执政地位和执政能力,关系我国社会主义制度。因此,在我国这样的社会主义国家,坚持党对国有企业的领导是一个重大政治原则,绝不可含糊。
自从确立社会主义市场经济体制以来,我国国有企业经过二十多年的改革发展,总体上已经同市场经济相融合,大部分已转型重组和改制,开始建立起现代企业制度。但与此同时,也积累和新出现一些亟待解决的突出矛盾和问题,尤其是近些年来,一些国企党的领导、党的建设弱化、淡化、虚化、边缘化问题比较突出,党组织管党治党责任没有落实,一些国企“内部人控制”、利益输送、国有资产流失问题突出,国企领导人侵吞挥霍国有资产、腐化堕落等案件频发。党中央对此高度重视,采取了一系列举措,在2015年6月印发了《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》,强调国有企业党组(党委)要坚持从严治党、思想建党、制度治党,增强管党治党意识,落实管党治党责任,聚精会神抓好党建工作,做到守土有责、守土负责、守土尽责。
党的十八届三中全会提出要进一步深化国有企业改革。2015年8月,中共中央印发了《关于深化国有企业改革的指导意见》,提出了国企改革的指导思想、基本原则和目标任务等。实现这一轮国企改革的目标实非易事,越是改革任务繁重,越要毫不动摇坚持党对国有企业的领导,越要毫不动摇加强国有企业党的建设,这样才能为国有企业改革发展提供坚强有力的政治保证、组织保证和人才支撑。
可见,党对国有企业的领导是重大政治原则,必须一以贯之;建立现代企业制度是国有企业改革的方向,也必须一以贯之。一些人有意无意将这两者割裂甚至对立起来,认为坚持了党的领导,就不可能建立现代企业制度;或者认为建立现代企业制度就必然削弱党的领导。这些看法都是片面的。中国特色现代国有企业制度,既坚持党的领导的原则,又坚持现代企业制度的方向,其之所以特,就特在党组织是公司法人治理结构的重要组成部分,就特在可以充分发挥党建工作与公司治理两个优势。
那么,党对国有企业的领导的内涵究竟是什么呢?习近平总书记总结我国国有企业发展与改革的经验和教训后强调指出,党对国有企业的领导是政治领导、思想领导、组织领导的有机统一; 国有企业党组织发挥领导核心和政治核心作用,归结到一点,就是把方向、管大局、保落实。“把方向”就是要自觉在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致,坚决贯彻党的理论和路线方针政策,确保国有企业坚持改革发展正确方向。“管大局”就是要坚持在大局下行动,议大事、抓重点,加强集体领导、推进科学决策,推动企业全面履行经济责任、政治责任、社会责任。“保落实”就是要管干部聚人才、建班子带队伍、抓基层打基础,领导群众组织并发挥其作用,凝心聚力完成企业中心工作,把党中央精神和上级部署不折不扣落到实处。
对于国有企业自身而言,为了确保企业党组织能有效做到“把方向、管大局、保落实”,就需要本着问题导向,将企业内部加强党的领导和党的建设这一重大原则具体落实到企业各个层面、贯彻到基层乃至企业的“神经末梢”去。
二、目前我国国有企业内部领导体制方面存在的主要问题
企业领导体制是指企业领导权限的划分、领导权力结构的设置和各种领导关系的规定,它是特定社会生产力、生产关系、社会制度的发展结果和反映。我国国有企业无论是采取国有独资在内的有限责任公司的形式,还是采用股份公司的形式,从企业内部领导体制来看,目前存在的问题具有相当普遍性,具体来说至少有以下比较突出的矛盾和问题。
一是企业内部各治理主体的职责边界不清晰,领导和决策班子中党政关系存在不协调。中国共产党作为执政党,党组织在国有企业发挥着十分重要的作用,处于政治核心地位,在集团公司、二三级子公司分公司的层面更是处于领导核心的地位。我国《公司法》中规定,“公司中中国共产党基层组织的活动,依照中国共产党章程办理。”而在现行党章中关于企业党组织的活动、作用和权力等问题,只是提出了一些总体的原则和要求,并没有做出具体可操作的规定。因此,在现实中一些国有企业党政之间经常出现矛盾,存在领导班子不团结的现象。全国国有企业党的建设工作会议强调,国有企业党组织要发挥领导核心和政治核心作用,而这“双核心”作用如何发挥,在实践操作中还存在不少困惑,需要企业自身进行探索和破题。
二是国企领导体制设计中的制衡不严密不科学,“内部人控制”问题比较突出。国有企业是全民所有或是国有控股,混合所有制后产权更为多元,而独立于所有者(外部人)的经理人员往往掌握着企业的实际控制权,在公司经营中充分体现自身利益甚至与职工“合谋”谋取各自的利益,从而可能架空所有者的控制与监督。最近一些年来出现过不少国企经理人员违纪违法案件,一些经理人员通过合法或非法途径,利用手中的权力转移国有资产及其收益,牟取个人利益,甚至打着改制改革的旗号实施企业控制权的转移。一些国企“内部人控制”、利益输送、国有资产流失问题突出,国企领导人侵吞挥霍国有资产、腐化堕落等案件频发。究其原因,在很多程度是因内部领导和决策体制中的制衡关系不科学不严密所致。
三是在某种程度上还存在“新三会”与“老三会”之间的矛盾,政出多门造成决策效率低下。“新三会”(股东大会、董事会、监事会)是公司治理机构的基本架构,它是《公司法》所规定的,是股份公司内部的纯经济性组织;“老三会”(党委会、工会、职工代表大会)是传统企业制度的重要特征之一,它是《企业法》及其相配套《条例》所规定的,是社会政治团体在国民经济基层单位的延伸和具体体现。尽管大部分国有企业已基本完成公司改制,但“老三会”的某些机制和传统做法仍有所保留,比如工会机构和职工代表大会制度。我国《公司法》也明确规定:“国有独资公司的董事会成员中应当有公司职工代表。董事会中的职工代表由公司职工民主选举产生。”同时规定国有企业“依照宪法和有关法律的规定,通过职工代表大会和其他形式实行民主管理。”民主管理作为国有企业的一种传统,在国有独资公司普遍受到重视。但是在实践中,由于公司工会负责人的职位去留事实上在很大程度取决于公司经理,所以工会和职代会的法定地位并不稳固,其民主管理职能难以充分发挥。另外,有些企业在改制后又同时保留了“老三会”,六种决策机制并存,形成政出多门,决策效率低下,对于企业内部而言也是管理资源的浪费。
四是国企内部缺乏有效的监督机制。与国有企业的领导体制密切联系的是国有企业的内部决策、执行和监督机制。企业建立现代公司制后,董事会是决策机构,许多企业设立了不少外部董事甚至比进入董事会的企业党委委员(党组成员)数量还多,有时候党的意志就难以与董事会的决策相一致,党组织缺乏对企业决策的有效监督。另一类情形则是,由于国有企业的董事会成员由上级任命或派出,往往形成董事会与经营班子合二为一、经营者就是监督者的格局,因此董事会自己的监督作用此时也根本无法发挥。按照《公司法》规定,监事会由股东大会选举产生,独立行使监督职能,监事会和董事会是法定平等关系,但在实践中,监事会成为对董事会负责的一种机构,两者变成了上下级关系,从而导致监事会监督也有名无实。
五是国企党组织管党治党责任未得到很好落实,党建工作在国企内部被弱化、淡化、虚化甚至边缘化。许多人认为,党建工作不直接创造经济效益,因此在部分国企,由于党务工作者不受重视,往往被迫安于现状,难有大的作为,企业党建工作甚至处于“说起来重要,做起来次要,忙起来不要”的境地。部分国企基层党组织连班子都配不齐,组织制度形同虚设,长期不开展党组织活动; 除了交党费,普通党员感觉不到党组织的存在;除了自上而下的“规定动作”,群众也不知道党组织在干什么。
三、完善国有企业内部领导体制的思路与举措
由上述问题分析可以看出,在我国这个由共产党执政的社会主义国家,加强党对国有企业的领导和国企党的建设,一个非常重要的内容就是要在新形势下不断完善国有企业的领导体制,而其核心就是要正确处理好加强党对国有企业的领导与建立现代企业制度之间的辩证关系。我国国有企业领导体制新模式应站在政治与经济的结合部、站在历史与未来的交叉点上进行探索,既要有总体的理论和政策设计,更需要在实践中稳步推进。
国有企业坚持党的领导、加强党的建设要把握以下总体要求。
一是坚持党要管党、从严治党,紧紧围绕全面解决党的领导、党的建设弱化、淡化、虚化、边缘化问题,坚持党对国有企业的领导不动摇,发挥企业党组织的领导核心和政治核心作用,保证党和国家方针政策、重大部署在国有企业贯彻执行。
二是坚持服务生产经营不偏离,把提高企业效益、增强企业竞争实力、实现国有资产保值增值作为国有企业党组织工作的出发点和落脚点,以企业改革发展成果检验党组织的工作和战斗力。
三是坚持党组织对国有企业选人用人的领导和把关作用不能变,着力培养一支宏大的高素质企业领导人员队伍。
四是坚持建强国有企业基层党组织不放松,确保企业发展到哪里、党的建设就跟进到哪里、党支部的战斗堡垒作用就体现在哪里,为做强做优做大国有企业提供坚强组织保证。
以上四点也是完善国有企业内部领导体制的原则和思路。习近平总书记讲,中国特色现代国有企业制度之“特”就在于把党的领导融入公司治理各环节,把企业党组织内嵌到公司治理结构之中,明确和落实党组织在公司法人治理结构中的法定地位,做到组织落实、干部到位、职责明确、监督严格,真正实现在国有企业中坚持党的领导、加强党的建设的目标。基于此,我们提出以下几点建议。
第一,明确党委(党组)在公司治理中的主体地位。国有企业要根据全国国企党建工作会议精神,通过修改公司章程,明确企业党委(党组)要按照“总揽全局、协调各方”原则,在同级各种组织(即董事会、监事会、高级经营层等)中发挥领导核心作用;支持保证其他治理主体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作,董事会、监事会和高级经营层在权责范围内享有充分的自主权;在法律和公司章程范围内活动,按规定程序将主张和意见经由董事会、监事会和高级经营层转化为企业的决策意志、监督意志和执行意志。
第二,坚持和完善“双向进入、交叉任职”的制度设计。按照职责匹配、科学换位、协调高效原则,调整优化交叉任职比例,实现党委和董事会、监事会、高级经营层权责合理配置。要完善“双向进入、交叉任职”领导体制,在集团公司一级推行党委书记(党组书记)、董事长“一肩挑”并设立专职副书记专责抓党建,在下属二级甚至规模稍大的三级公司也尽可能实行总经理、党委书记“一肩挑”,或者明确实行党委领导下的总经理负责制。对于符合条件的党组织班子成员,通过法定程序使其进入董事会、监事会、经理层。推进党委会与董事会决策职能有机融合,适当增加党委领导班子与董事会成员交叉任职比例,合理控制董事会规模及股权董事占比;有效保障高级经营层经营自主权,适当减少高级经营层与党委领导班子成员交叉任职比例,推进落实职业经理人制度。
第三,坚持党管干部、党管人才的原则,进一步完善国企内部选人用人机制。要按照习近平总书记在全国国有企业党的建设工作会议上提出的“20字”标准要求,建设高素质的国有企业领导人员队伍。企业党委(党组)要通过制度制定、程序控制、业绩考核、组织任命等多种方式,积极融入单位选人用人的全过程。企业内部各级党组织要坚持公开、公平、公正原则选拔使用干部,尤其要严把审核关和监督关,确保干部选拔质量。另一方面,也要加大市场化选聘人才力度,实行内部培养和外部引进相结合,畅通经营管理者与职业经理人身份转换通道。通过这些工作,真正把对党忠诚、勇于创新、治企有方、兴企有为、清正廉洁的人选到国企领导岗位上,聚纳对企负责、个人干净、勇于担当的企业英才,从而也消除内部人控制和违纪违法的风险和隐患。
第四,将党的建设与国企生产经营深度融合。经营领导班子和党组织领导班子都是国有企业的管理组织,是以实现企业改革发展任务为目标的共同体。一方面,企业党组织不直接干预企业的生产经营活动; 另一方面,也要认清党建工作与经营管理的相互关系,正确理解党建工作与生产经营的“一致性”和“不可分割性”,坚持把党建工作融入企业改革发展大局,确保党建工作目标和生产经营任务协调推进、互相促进、共同完成。具体来说要做到以下几点。
一是将党的建设与企业管理各环节相融合。企业内各级领导班子要把党建工作融入企业管理各个环节,做到党建工作与经营管理“同规划、同布置、同检查、同考核、同奖惩”。建立健全党建工作责任制,党组织书记要切实履行党建工作第一责任人职责,班子其他成员切实履行党建工作“一岗双责”,结合业务分工负责党建工作,既要负责生产经营,也要抓好党建工作。
二是将党的建设与企业日常生产经营相融合。在企业改革重组、提质增效、安全生产和维护稳定各项工作中,要充分发挥党支部的战斗堡垒作用和共产党员的先锋模范作用,把全面从严治党的要求落实到每一个基层组织和每一名党员职工,不断提升党员的履职能力和综合素质,使其更好地服务于企业中心任务、服务于职工群众。
三是将党的建设与企业内部考核激励相融合。既要用完成企业中心工作的成效来检验党建工作的实效,也要用党建工作的成绩来评价中心工作的完成情况。在企业任务目标和干部年度考核指标中,都要设立足够权重的党建工作指标,促进党建工作与生产经营相互促进、相互提高。对党员干部尤其是党员领导干部的年度考核中,要实行党建工作与经营管理“双考核”机制,客观公正运用考核结果。
第五,强化内部监督,实施民主管理。有领导有决策,就得有监督有制约。国有企业要强化党委(党组)在党风廉政建设工作中的主体责任和纪委(纪检组)监督责任。要突出监督重点,强化对关键岗位、重要人员特别是一把手的监督管理,完善“三重一大”决策监督机制; 要强化监事会监督权威,完善监事会与纪委工作协调机制,形成监督合力。根据新形势新任务的变化,统筹监督力量,优化监督结构,发挥监督优势,建立不能腐的监督体系。可以考虑整合“纪检、监察、审计、巡视、监事”力量,形成五位一体的大监督格局。另外,国有企业也必须紧紧依靠工人阶级,进行民主管理。坚持全心全意依靠工人阶级的方针,是坚持党对国有企业领导的内在要求。要健全以职工代表大会为基本形式的民主管理制度,推进厂务公开、业务公开,落实职工群众知情权、参与权、表达权、监督权,充分调动工人阶级的积极性、主动性、创造性。企业在重大决策上要听取职工意见,涉及职工切身利益的重大问题必须经过职代会审议。要坚持和完善职工董事制度、职工监事制度,鼓励职工代表有序参与公司治理。
总之,搞好国有企关系着我国社会主义公有制主体地位的巩固,关系着我们党的执政地位和执政能力,关系着我国社会主义制度和道路的成功。国有企业党的领导和党的建设只能加强、不能削弱。要按照全国国有企业党的建设工作会议精神要求,通过体制机制创新特别是完善国企内部领导体制,发挥国有企业在发展中国特色社会主义中的主力军作用,从而使其真正成为党和国家最可信任的依靠力量。
(作者系中央党校厅局级干部进修班第67期学员)
指导老师:王怀超:中共中央党校科社教研部教授
课题组成员:
贾洪 中铁城建集团有限公司总经理、董事、党委副书记
王国光 中国核工业集团公司核动力事业部党组书记、副主任
王兵 国电集团长江财产保险股份有限公司党委书记、副总经理
蒋伟 (工业和信息化部)人民邮电出版社副社长、党委委员
李应平 (交通运输部)中国船级社天津分社党组书记、副总经理、纪检组组长、工会主席
执笔人:李应平
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来源:理论网课题组